Aus dem Text:
„…. Nach hier vertretener Auffassung kommt der Demokratie keine schrankenlose Priorität zu. Vielmehr hat sie sich an die Grenzen zu halten, die ihr insbesondere durch die – demokratisch gesetzte – Verfassung gegeben sind….Ein solcher zu berücksichtigender Verfassungsgrundsatz ist die richterliche Unabhängigkeit! ….“
Richter am Verwaltungsgericht Luzern, Abgaberechtliche Abteilung, nebenamtlicher Richter in der Eidgenössischen Steuerrekurskommission, Präsident der Zentralschweizerischen Vereinigung der Richterinnen und Richter:
Aspekte richterlicher Unabhängigkeit in der Schweiz – de iure und de facto
(1)
I. Einleitung
Richterliche Unabhängigkeit wird meistens unter zwei Aspekten betrachtet: Zum einen wird sie als Menschenrecht verstanden (2). Diese Betrachtungsweise erfolgt – adressatenbezogen – aus Sicht des Individuums. Ergänzendes Gegenstück dazu ist eine staatspolitische Sichtweise der richterlichen Unabhängigkeit: was hat der Staat als Inhaber des Gewaltmonopols vorzukehren, damit die Individualansprüche auf unabhängige Justiz, unabhängige Richterinnen und Richter, garantiert werden können? Daraus folgt, dass die richterliche Unabhängigkeit nicht Standesvorrecht oder Privileg der Richter und Richterinnen ist; sondern Verpflichtung im Dienst einer fairen Rechtspflege und – mit Blick auf die friedenssichernde Funktion richterlicher Tätigkeit – letztlich Dienst an der Gemeinschaft (3).
In diesem Aufsatz soll der Fokus auf dem staatspolitischen Aspekt der richterlichen Unabhängigkeit in der Schweiz liegen. Dabei sind zwei Elemente zu unterscheiden: Der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit ist dualistischer Natur, er verfügt über einen personenbezogenen Ansatz (4) und einen institutionenbezogenen Ansatz (5).
Im Folgenden soll beispielhaft aufgezeigt werden, wie und inwieweit in der Schweiz die richterliche Unabhängigkeit gewährleistet ist – nicht nur wie die Regelung de iure in Verfassung und Gesetzen geregelt ist, sondern auch wie sie de facto gelebt wird. Warum dieser Hinweis? Einerseits können Rechtsnormen ihre Geltung – oder zumindest ihre Wirkung – verlieren, wenn sie zufolge abweichender Faktizität nicht implementierbar sind. Rechtstatsächliche Vorgänge können zudem zu einer Beeinträchtigung von Grundrechten führen, obschon sie nicht auf gesetzlichen Grundlagen basieren (6). Eine bloße Regelung de iure, ohne dass ihr de facto nachgelebt wird, genügt daher nicht. Auf der anderen Seite geht es bei der richterlichen Unabhängigkeit aus der Sicht der Rechtsgemeinschaft um das Vertrauen in das Gericht und letztlich um die Legitimation von Gerichten in einem demokratischen Staatswesen. Daraus folgt, dass die richterliche Unabhängigkeit nicht der Steuerung durch das persönliche Selbstverständnis der Akteure überlassen werden darf, seien dies nun die Angehörigen der Justiz, der Wahlbehörden oder der Aufsichtsbehörden, etc. Lediglich eine de facto gelebte richterliche Unabhängigkeit genügt nicht; sie ist vielmehr durch adäquate institutionelle Vorkehrungen abzusichern (7).
Neuere Untersuchungen, welche sich mit dem Einfluss der richterlichen Unabhängigkeit auf die wirtschaftliche Entwicklung befassen, zeigen bezüglich dieser beiden Aspekte – Unabhängigkeit de iure und de facto – sehr interessante Erkenntnisse auf (8): So wurde beispielsweise in Bezug auf die Schweiz festgestellt, was die richterliche Unabhängigkeit de iure anbelange, figuriere sie bloß auf dem 62. Rang von 71 untersuchten Staaten; betreffend de facto richterlicher Unabhängigkeit wurde sie demgegenüber auf Rang 3 von 62 untersuchten Staaten gesehen (9). Aus den nachfolgenden Ausführungen wird sich teilweise ergeben, inwieweit die dieser Untersuchung zugrunde liegenden Annahmen geteilt werden.
Eine andere interessante Erkenntnis der genannten Untersuchung ist, dass ein signifikanter Zusammenhang zwischen de facto vorhandener richterlicher Unabhängigkeit und Wirtschaftswachstum bestehe, bloße de iure Unabhängigkeit jedoch keinen Einfluss auf das Wirtschaftswachstum habe. Im Rahmen dieses Aufsatzes fehlt die Zeit, vertieft auf diese Frage einzugehen. Es wurde bereits angemerkt, dass es nach der hier vertretenen Auffassung beides braucht, sowohl institutionell abgesicherte Unabhängigkeit de iure, als auch ihre Umsetzung de facto. Ergänzend sei hier vermerkt, dass eine de facto gelebte richterliche Unabhängigkeit zwar entscheidende Voraussetzung für wirtschaftliche Prosperität darstellt. Sie kann jedoch nicht unabhängig von weiteren Rahmenbedingungen bestehen. Sie benötigt vielmehr ein gesundes Fundament; dieses kann in einer starken Stellung der Unabhängigkeit de iure bestehen. Dieses Fundament kann aber auch in gelebten Traditionen, im gesamtgesellschaftlichen Konsens beruhen. M.E. liegt es auf der Hand, dass ein solches durch Konsens begründetes Fundament instabiler ist. Insbesondere in wirtschaftlich und / oder politisch unsichereren Zeiten besteht die Gefahr, dass es nicht mehr zu tragen vermag! Es ist also auf jeden Fall anzustreben, dass die richterliche Unabhängigkeit auch de iure gestärkt und sichergestellt wird.
II. Ausgewählte Elemente der richterlichen Unabhängigkeit
1. Entscheidfindung / Spruchkörper
Gefahr für die richterliche Unabhängigkeit wird in der Regel vor allem bei Einflussnahme von Außen gesehen. Übersehen wird dabei, dass die richterliche Unabhängigkeit (insbesondere der verfassungsmäßige Grundsatz, dass der Richter ausschließlich dem Recht verpflichtet sein muss), auch dann verletzt wird, wenn Richter in Abhängigkeit von Mitrichtern geraten bzw. versetzt werden. Fatal ist das insbesondere, weil oftmals nicht erkannt oder thematisiert. Ob sich eine Richterin durch sachfremde Überlegungen leiten ließ, ob ein Richter mit Vorurteilen an das Verfahren herangetreten oder die Gleichheit der Parteien sonst wie in Frage gestellt ist, lässt sich oftmals von außen her nicht erkennen. Die Parteien müssen deshalb immer auch darauf vertrauen können, dass ihre Richter tatsächlich echte Mittler sind und bleiben, dass keine sachfremden Überlegungen in den Urteilsspruch einfließen und sie den Parteien mit gleichbleibender Unbefangenheit und Unvoreingenommenheit begegnen. Es liegt auf der Hand, dass diese Gewähr auch dann nicht gegeben ist, wenn der einzelne Richter innerhalb des Gerichts von Kollegen abhängig ist (10).
Eine Problematik in diesem Zusammenhang ist die Einflussnahme auf ein Urteil durch die Besetzung des Spruchkörpers, das heißt der mitwirkenden Richterinnen und Richter, aber auch durch die Bestimmung derjenigen Person, welche die Prozessleitung übernimmt und das Grundreferat zu einem Fall erstellt. Hierzu bestehen in der Schweiz die unterschiedlichsten Regelungen, je nach Gericht. So gibt es Gerichte, welche eine Geschäftsverteilung nach formellen Kriterien, wie Geschäftsnummer, Alphabet, oder dergleichen kennen. Bei anderen liegt es in der Kompetenz des Abteilungsvorsitzenden, Referent und Zusammensetzung des Spruchkörpers zu bestimmen. Dies trifft beispielsweise beim Schweizerischen Bundesgericht zu. Beim letztgenannten System kann offensichtlich nicht ausgeschlossen werden, dass mit Blick auf den konkret zu beurteilenden Fall Manipulationen erfolgen.
In der Schweiz setzt die Diskussion über diese Problematik erst langsam ein: beispielsweise wurde kürzlich im Zusammenhang mit einem Bundesrichter, gegen den ein Abwahlverfahren in Betracht gezogen wurde, untersucht, ob er als Abteilungsvorsitzender problematischen Einfluss auf den Einsatz der Mitrichter genommen habe (11). Auch wenn das Ergebnis der Untersuchung ergab, dass im konkreten Fall nicht von einer Manipulation auszugehen war, können solche nicht generell ausgeschlossen werden (12).
Praktisch keine größere Diskussion wird bisher in der Schweiz darüber geführt, welche Gefahren für die richterliche Unabhängigkeit mit der Übertragung von Führungskompetenzen an einzelne Richter – beispielsweise Abteilungsvorsitzende oder Verwaltungskommissionen – verbunden sind. Dies obschon die Frage in den letzten Jahren dadurch akzentuiert wurde, dass Grundsätze des New Public Managements auch in der Justiz eingeführt werden sollen. Dabei wird u.a. beabsichtigt, in der Justiz Controllingmechanismen anzuwenden und die Führung zu straffen. Solche Maßnahmen sind wohl dann mit Blick auf die richterliche Unabhängigkeit weniger problematisch, wenn sie sich aus einer Selbstverwaltung der Justiz ergeben. Das heißt, dass insbesondere diejenigen Richterinnen und Richter, denen Führungskompetenzen übertragen werden sollen, von den Richtern selber, aus ihrem Kreise bestimmt oder gewählt werden. Dieses Modell kennt beispielsweise das Schweizerische Bundesgericht bei der Besetzung der Verwaltungskommission (13). Demgegenüber werden jedoch bei den meisten anderen Gerichten in der Schweiz die Richterpersonen, denen Führungsaufgaben übertragen werden, direkt durch die Wahlbehörden – Parlament, Volk, etc. – bestimmt. Zudem ist es in der Regel so, dass die Richter mit speziellen Führungskompetenzen in dieser Position bei Wiederwahlen bestätigt werden, solange sie aktiv tätig sind. Damit wird der Grundstein für zwei unterschiedliche Kategorien von Richtern geschaffen. Werden den Richtern in Führungspositionen zudem Weisungsbefugnisse oder gar Disziplinarbefugnisse gegenüber ihren Mitrichtern eingeräumt, so wird in solchen Konstellationen direkt die richterliche Unabhängigkeit tangiert.
2. Funktionelle Unabhängigkeit
Die funktionelle Unabhängigkeit der Judikative verlangt, dass die Rechtsprechung ausschließlich und alleine beim zuständigen Gericht liegt und sich keine andere staatliche Behörde einmischen darf. Jede Anleitung der Rechtsprechung ist untersagt. Dies bedeutet auch, dass oberinstanzliche Gerichte den unterinstanzlichen keine Weisungen erteilen dürfen, wie sie zu entscheiden haben (14). Diese Grundsätze sind in der Schweiz unbestritten. Allerdings kann auch indirekt die funktionelle Unabhängigkeit der Justiz tangiert werden. So beispielsweise, wenn Angehörige anderer staatlicher Gewalten öffentlich oder im Rahmen der parlamentarischen Oberaufsicht Kritik an Urteilen oder an einzelnen Richtern äußern. Dies insbesondere wenn gleichzeitig Konsequenzen bei Richterwahlen oder -wiederwahlen angedroht werden, oder wenn Parlamentarier eine Änderung der Rechtsprechung – und nicht etwa der zur Anwendung gelangten Gesetze! – verlangen. Zwar sind diese Fälle in der Schweiz nicht häufig, sie kommen aber vor, vermehrt auch in jüngster Zeit: so zum Beispiel in Bezug auf die Rechtsprechung der Asylrekurskommission (15), in Bezug auf Urteile des Bundesgerichts zum Einbürgerungsverfahren (16), (17), oder zur Antirassismus-Strafnorm (18).
In der Literatur wird diesbezüglich empfohlen, dass derartige Druckversuche durch das betroffene Gericht thematisiert werden und sich das Gericht davon distanziert (19). Eine solche Reaktion ändert aber letztlich nichts daran, dass es Frage der individuellen Einstellung und Ethik des einzelnen Richters bleibt, inwieweit er sich von solchen Druckversuchen beeinflussen lässt. Die Problematik dieser indirekten Eingriffe liegt wohl im schweizerischen System der relativ kurzen Amtsdauer mit Wiederwahlen begründet. Auf dieses Problem ist nochmals etwas ausführlicher zurückzukommen (20).
3. Wahlverfahren
Das Ernennungsverfahren für Richter kann signifikanten Einfluss auf deren Unabhängigkeit haben. Da die Justiz unter anderem die Aufgabe hat, bei Konflikten zwischen der Regierung bzw. Verwaltung und den Bürgern als unabhängige Instanz zu entscheiden, erscheint es theoretisch richtig zu sein, dass für die Wahl möglichst nicht die Exekutive zuständig sein sollte.
In der Schweiz sind die verschiedensten Modelle zu finden (21): teilweise werden die Richterinnen und Richter in Volkswahlen bestellt; dies ist vor allem auf unterster Stufe der Fall, gilt aber auch für höchste kantonale Gerichte in kleineren Kantonen. Teilweise sind die Parlamente Wahlbehörde, so zum Beispiel für das Bundesgericht und die meisten obersten kantonalen Gerichte. Sodann gibt es Gerichte, wie beispielsweise die eidgenössischen Rekurskommissionen, für welche die Exekutive Wahlbehörde ist. In wenigen Kantonen sind die obersten kantonalen Gerichte Wahlbehörde für die unterinstanzlichen Gerichte. Zu ergänzen ist diese Übersicht de iure mit dem Hinweis, dass de facto die Auswahl der Kandidatinnen und Kandidaten in den meisten Fällen den politischen Parteien obliegt (22). Das heißt, für fast alle Gerichte befolgen die politischen Parteien einen freiwilligen Proporz. Wer nicht der politischen Partei angehört, welcher der Anspruch auf einen zu vergebenden Richtersitz zugesprochen wird, hat fast nie Aussicht als Richterin oder Richter gewählt zu werden. Dies dürfte unter anderem Folge des Umstandes sein, dass von den allermeisten Richterinnen und Richter eine regelmäßige jährliche Abgabe an die politische Partei verlangt wird (23), von der sie oder er portiert wird; je nach Partei kann diese Abgabe erheblich sein.
International dürfte dieser starke Einfluss der politischen Parteien auf die Richterwahlen und insbesondere die finanzielle Verknüpfung eines Amtsinhabers mit einer einzelnen politischen Partei auf Unverständnis stoßen. In der Schweiz wird sie von den Justizangehörigen – und auch von den Vertretern der politischen Parteien – kaum hinterfragt. Lediglich in der Literatur finden sich vereinzelt Stimmen, welche diese Praxis als verfassungswidrig oder sogar als völkerrechtswidrig qualifizieren (24). Problematisch erscheint die dominante Stellung der politischen Parteien einerseits insbesondere deshalb, weil die Parteizugehörigkeit wenn zwar nicht einziges doch absolut primäres Wahlkriterium darstellt. Andererseits deshalb, weil die vorschlagenden Parteien an ungenügende normative Vorgaben gebunden sind (25): für viele Richterstellen ist einzige Wahlvoraussetzung die Aktivbürgerschaft (26). Zudem ist das Auswahlverfahren der Parteien vielfach intransparent: es ist für Außenstehende – zu denen notabene auch die de iure zuständigen Wahlkörper gehören! – nicht nachvollziehbar (27).
Interessant dürfte die Feststellung sein, dass ausgerechnet bei dem Modell, welches aus theoretischer Sicht am problematischsten erscheint, nämlich bei der Wahl von Richtern eidgenössischer Rekurskommissionen durch den Bundesrat, in der bisherigen Praxis offensichtlich die richterliche Unabhängigkeit am Besten gewahrt wird: entscheidendes Wahlkriterium sind einzig die Kompetenzen, welche eine Kandidatin oder ein Kandidat für ein Richteramt mitbringt. Politische Einstellungen spielen weitestgehend keine Rolle, sind vielfach nicht einmal bekannt! (28) Dieses de facto am besten befriedigende Modell gehört jedoch schon bald der Vergangenheit an: voraussichtlich im Jahre 2007 werden die eidgenössischen Rekurskommissionen abgelöst werden durch ein neues Bundesverwaltungsgericht; Wahlinstanz wird dann das Eidgenössische Parlament sein (29).
4. Amtsdauer
Eine Besonderheit der schweizerischen Judikative, insbesondere im Vergleich mit der Situation in den westlichen Staaten, dürfte darstellen, dass die Wahl jeweils lediglich auf eine relativ kurze Amtsdauer erfolgt. In aller Regel beträgt diese 4 Jahre, teilweise sogar bloß 3 Jahre, selten 6 Jahre (30). Begründet wird dieses System mit dem Vorrang des Demokratieprinzips: danach muss eine staatliche Tätigkeit immer wieder neu durch das Volk, bzw. in dessen Vertretung durch das Parlament, legitimiert werden. Hierzu ist einerseits zu bemerken, dass bereits die einseitige Betonung des Demokratieprinzips hinterfragt werden müsste: Nach hier vertretener Auffassung kommt der Demokratie keine schrankenlose Priorität zu. Vielmehr hat sie sich an die Grenzen zu halten, die ihr insbesondere durch die – demokratisch gesetzte – Verfassung gegeben sind. Das heißt, die Verfassungsgrundlagen sind bei Ausübung der Demokratie zu respektieren; sollen Regelungen getroffen werden, welche mit verfassungsmäßigen Grundsätzen in Widerspruch stehen, so kann dies nur geschehen, indem die entsprechende Verfassungsbestimmung – auf verfassungsmäßig vorgesehenem Wege, demokratisch – geändert wird. Ein solcher zu berücksichtigender Verfassungsgrundsatz ist die richterliche Unabhängigkeit!
Im weiteren erscheint aber auch fraglich zu sein, ob das Demokratieprinzip tatsächlich verlangt, dass Richterwahlen nach relativ kurzer Zeit immer wieder wiederholt werden müssen. In vielen anderen Demokratien wird auf jeden Fall die Wahl eines Richters auf lange Amtsdauer oder gar auf Lebenszeit keineswegs als im Widerspruch zur Demokratie stehend verstanden.
Offensichtlich ist auf jeden Fall, dass die genannten relativ kurzen Amtsdauern eine Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit darstellen: es besteht die Gefahr, dass Richterinnen und Richter, insbesondere kurz vor den Bestätigungswahlen, nicht mehr ausschließlich gestützt auf Verfassung und Gesetz Recht sprechen, sondern – mehr oder weniger bewusst – berücksichtigen, ob ihr Urteil bei den Wahlbehörden auf Akzeptanz stoßen wird. Es handelt sich dabei keineswegs um eine bloß theoretische Gefahr. Erst in jüngster Zeit wurde beispielsweise von Bundesparlamentariern massiv Druck gemacht bezüglich der Rechtsprechung von Richtern der eidgenössischen Asylrekurskommission. Es ist nicht auszuschließen, dass einige der dort tätigen Richterinnen oder Richter bei Überführung der Kommission in das neue Bundesverwaltungsgericht nicht mehr gewählt werden; dies weil ihre Rechtsprechung politisch nicht akzeptiert wird, nicht etwa, weil sie in juristischer Hinsicht ungenügend wäre.
Bemerkenswert erscheint, dass diese Situation in der Schweiz teilweise als völlig unproblematisch eingeschätzt wird: es wird die Auffassung vertreten, es müsse den politischen Parteien freistehen, nur solche Richter zu wählen, die ihre politische Auffassung teilen und Richter nicht mehr wieder zu wählen, wenn sich ergebe, dass ihre Rechtsprechung von der politischen Auffassung der Partei abweiche. Damit wird allerdings das staatspolitische System der Schweiz ausgehebelt: es beruht darauf, dass die Legislative und der Souverän im demokratischen Prozess gesetzliche Regelungen schaffen und dass die Judikative sich an diese Regelungen zu halten hat. Ergibt sich aufgrund gesellschaftlicher Entwicklungen, dass eine solche Regelung nicht mehr die erforderliche Akzeptanz findet, so ist das Gesetz auf demokratischem Wege, im Rahmen der verfassungsmäßigen Vorgaben, zu ändern. Kein akzeptabler Weg ist dagegen die Einflussnahme über Beeinflussung der Judikative, wozu auch die „Auswechslung“ von politisch missliebigen Richtern gehört.
Die relativ kurzen Amtsdauern der Richterinnen und Richter und das Erfordernis, sich immer wieder einer Wiederwahl stellen zu müssen, dürften – neben dem Wahlverfahren an sich – wohl eine der wesentlichsten Gefährdungen der richterlichen Unabhängigkeit in der Schweiz darstellen. Nicht zuletzt deshalb nimmt die Schweiz im internationalen Ranking betreffend richterliche Unabhängigkeit de iure wohl einen der letzten Plätze ein. Nun könnte man einwenden, de facto stehe sie ja sehr weit vorne, weshalb das Problem vernachlässigbar sei. Gerade was das Problem der Wiederwahlen bzw. Nichtwiederwahlen anbelangt, gehen die Untersuchungen, welche das gute Abschneiden der Schweiz feststellen, allerdings wohl von falschen Grundlagen aus: Entgegen den dortigen Annahmen kam es in der Schweiz auf den verschiedenen Stufen der Judikative mehrfach zu Nichtwiederwahlen oder aufgezwungenen Kandidaturverzichten, welche nicht fachlich, sondern politisch motiviert waren (31). Bereits der Umstand, dass dies passieren kann, erzeugt einen sehr starken Druck auf Richterinnen und Richter und beeinträchtigt die richterliche Unabhängigkeit.
Immerhin muss hier abschließend angemerkt werden, dass teilweise dieser Druck, der durch die Wiederwahlverfahren entsteht, gemildert wird: einige Kantone, und auch der Bund auf Stufe Bundesgericht, sehen vor, dass ein Richter bei unverschuldeter Nichtwiederwahl unter bestimmten Voraussetzungen Anspruch auf eine Pension oder ein Ruhegehalt hat (32). Diese Bemerkung ist aber ihrerseits sogleich wieder zu relativieren: in den meisten Fällen, in denen eine Pension oder ein Ruhegehalt vorgesehen ist, sind diese eher rudimentär und vermögen beim weitem nicht eine Sicherheit zu bieten, welche die Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit entscheidend vermindern würde.
5. Abberufung
In der Schweiz sind formelle Abberufungsverfahren für Richterinnen und Richter praktisch unbekannt. Dies ist sicherlich Ausfluss der relativ kurzen Amtsdauern und des Umstandes, dass fachlich ungenügende Richter bei Wiederwahlen nicht mehr portiert werden. Vorzuziehen wären allerdings auch für die Schweiz anstelle dieser informellen Amtsenthebungen mittels Nichtwiederwahl Abberufungsverfahren, kombiniert mit deutlich längeren Amtsdauern. Dies würde sicherstellen, dass Richter nur ausnahmsweise und nur in einem erschwerten Verfahren ihres Amtes enthoben werden können.
6. Justizaufsicht / Disziplinarverfahren
Im System der Gewaltenteilung kontrollieren sich die staatlichen Gewalten gegenseitig. Die Oberaufsicht über die Justiz (33) steht dabei in der Schweiz überwiegend der Legislative zu. Lediglich in den Kantonen Tessin und Genf ist für die Oberaufsicht ein Consiglio della magistratura bzw. Conseil supérieur de la magistrature zuständig, welchem neben Parlamentariern unter anderem auch Richter angehören (34).
Inhaltlich sollte diese Oberaufsicht ihrem Zwecke nach ausschließlich den ordnungsgemäßen Gang der Rechtspflege sicherstellen. Nicht vereinbaren mit der richterlichen Unabhängigkeit ließe sich dagegen eine Einflussnahme auf einzelne Fälle. Allerdings muss festgestellt werden, dass einzelne Kantone vorsehen, der Oberaufsichtsbehörde müsse auf Verlangen Auskunft über einzelne Fälle gegeben werden, und dass teilweise selbst Akteneinsichtsrechte bestehen (35). Nach der hier vertreten Auffassung vertragen sich derartige Bestimmungen nicht mit dem Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit.
Die zulässigen Maßnahmen der Oberaufsicht über die Justiz umfassen Feststellungen, Ermahnungen und Empfehlungen (36). Für weitergehende Maßnahmen fehlen Grundlagen (37).
Von der Oberaufsicht über die Justiz als Ganzes zu unterscheiden ist die Aufsicht über einzelne Richter, oder die Zulässigkeit von Disziplinarmassnahmen. Für unterinstanzliche Richter finden sich vielfach Grundlagen für Disziplinarmassnahmen im Rahmen der Aufsicht durch die Oberinstanz (38). Was die Mitglieder der obersten kantonalen Gerichte betrifft, verfügen die kantonalen Parlamente teilweise über Disziplinargewalt diesen gegenüber. In den Kantonen Tessin und Genf amtet dafür das bereits erwähnte besonderes Organ (Consiglio della magistratura, Conseil supérieur de la magistrature) als Justizaufsichtsbehörde. In Bezug auf die Bundesrichter ist festzustellen, dass eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für Disziplinarmassnahmen nicht besteht (weder für gerichtsexterne noch gerichtsinterne Maßnahmen); sie kann auch nicht aus dem Oberaufsichtsrecht der Bundesversammlung oder der Selbstverwaltungsbefugnis des Bundesgerichts noch aus der Führungsfunktion des Bundesgerichtspräsidenten abgeleitet werden (39).
Die Durchführung von Disziplinarverfahren gegen Richterinnen und Richter sollte grundsätzlich möglich sein und ist insbesondere auch mit Blick auf die Stärkung des Ansehens der Justiz wünschbar (40). Allerdings ist zu beachten, dass mit einem solchen Instrument eine erhebliche Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit verbunden sein kann, wenn Richterinnen oder Richter ihre Rechtsprechung mehr oder weniger bewusst auf die Akzeptanz der Aufsichtsbehörde ausrichten. Für die Sicherstellung der richterlichen Unabhängigkeit ist daher erforderlich, dass Disziplinarverfahren in Tatbestand und Rechtsfolge und in ihrem prozeduralen Ablauf durch ein formelles Gesetz umschrieben sind (41). Was den Tatbestand betrifft ist dabei fest zu halten, dass es in jedem Falle mit der richterlichen Unabhängigkeit nicht vereinbar wäre, Richter für ihre Rechtsprechung zur Rechenschaft zu ziehen! Disziplinarisch geahndet werden darf lediglich ihr Verhalten. Wünschbar ist sodann, dass Organe zuständig sind, die insbesondere eine fachliche und nicht bloß eine politische Legitimation aufweisen, wie beispielsweise die bereits erwähnten Consiglio della magistratura bzw. Conseil supérieur de la magistrature. Das heißt Skepsis ist insbesondere angebracht, wenn Disziplinarverfahren durch außergerichtliche Organe durchgeführt werden. Alle internationalen Verlautbarungen (z.B. jene des Europarates (42), der Internationalen Richtervereinigung (43) etc.) verlangen denn auch ein justizförmiges Disziplinarverfahren, also ein Verfahren vor einem Disziplinargericht (44).
(1) Der vorliegende Aufsatz ist die überarbeitete Fassung eines Vortrages, welcher anlässlich der Konferenz „International scientific practical conference: THE JUDICIAL SYSTEM OF UKRAINE: HISTORY, CONTEMPOREINITY, PROSPECTS“, vom 26.-28.5.2004 in Cernovtsy, Ukraine, gehalten wurde. Im Rahmen dieses Aufsatzes können lediglich einige Aspekte der richterlichen Unabhängigkeit in der Schweiz gestreift werden. Es handelt sich nicht um eine umfassende Abhandlung. Für eine solche umfassende Darstellung sei auf Regina Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, verwiesen. Die vorliegenden Ausführungen stützen sich in großem Ausmaße auf dieses Werk ab.
(2) vgl. beispielsweise: Allgemeine Erklärung der Menschenrechte: http://www.un.org/Overview/rights.html oder Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte: http://193.194.138.190/html/menu3/b/a_ccpr.htm
(3) Kiener, .a.a.O, S. 13
(4) Unabhängigkeit ist zuerst und zentral von den urteilenden Richtern und Richterinnen zu erwarten. Sie müssen jedes Verfahren mit der notwendigen inneren Unabhängigkeit und Unvoreingenommenheit angehen (angehen können!) und dürfen keinen sachfremden, den Urteilsspruch verfälschenden Einflüssen und Rücksichtnahmen unterliegen (vgl. Kiener, a.a.O., S. 13)
(5) Das staatliche Gewaltmonopol soll durch eine Aufteilung der Gewalt auf die drei Säulen, durch ein System von Checks and Balances, gerechtfertigt und kontrolliert werden. Die Gewaltenteilung erscheint damit als ein allgemein akzeptiertes Merkmal oder eine Voraussetzung für die Rechtsstaatlichkeit und verfassungsmäßige Regierungsform (vgl. Gewaltenteilung in der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte, Generalbericht der 10. Konferenz der Europäischen Verfassungsgerichte, Péter Paczolay, Oberrat at the Hungarian Constitutional Court, http://www.mkab.hu/conference/GRHEN.htm )
(6) vgl. Mark M. Livschitz, Die Richterwahl im Kanton Zürich, Zürich 2002, S. 1f. und 5f.
(7) vgl. Livschitz, a.a.O., S. 65
(8) vgl. Lars P. Feld/Stefan Voigt, Economic Growth and Judicial Independence: Cross Country Evidence Using a New Set of Indicators, St. Gallen/Bochum 2002, http://www1.worldbank.org/publicsector/legal/ecogrowth.pdf
(9) Feld / Voigt, a.a.O., Appendix 2 und 3
(10) vgl. Kiener, a.a.O., S. 10
(11) vgl. Untersuchung von besonderen Vorkommnissen am Bundesgericht; Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen des Nationalrates und des Ständerates vom 6. Oktober 2003, insb. S. 40 ff.; http://www.parlament.ch/ed-pa-gpk-ns-schubarth-d.pdf
(12) vgl. dazu Stellungnahme des Bundesgerichts vom 5. Januar 2004 zum Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen des Nationalrates und des Ständerates vom 6. Oktober 2003, BBl Nr. 42 vom 26. Oktober 2004 (http://www.admin.ch/ch/d/ff/2004/5741.pdf)
(13) vgl. Art. 26 Abs. 1 des Reglementes für das Schweizerische Bundesgericht (SR 173.111.1): „Die Verwaltungskommission besteht aus drei ordentlichen Richtern, die vom Gesamtgericht auf zwei Jahre gewählt und in der Regel zweimal wiedergewählt werden, wobei alle zwei Jahre ein neues Mitglied gewählt werden soll.“
(14) vgl. zum ganzen Kiener, a.a.O., S. 237 ff.
(15) vgl. Dringliche Anfrage von Hans Fehr vom 2.3.2004 („Die Asylrekurskommission macht Politik“): http://www.parlament.ch/afs/data/d/gesch/2004/d%5Fgesch%5F20041006.htm ; vgl. Interpellation von Jean Henri Dunant vom 6.5.2003 („Neue Asylrichter bei der Schweizerischen Asylrekurskommission“): http://www.parlament.ch/afs/data/d/gesch/2003/d%5Fgesch%5F20033197.htm; Motion von Jean Henri Dunant („Parteipolitische Transparenz bei der Schweizerischen Asylrekurskommission“): http://www.parlament.ch/afs/data/d/gesch/2002/d%5Fgesch%5F20023506.htm
(16) vgl. Sonntagszeitung vom 20.7.2003: „…Er droht für die nächsten Bundesrichterwahlen mit Vergeltung. Im Dezember muss das Parlament zwei Bundesrichterstellen neu besetzen. Man werde dann genau hinschauen, welche Kandidaten der Demokratie verpflichtet seien und welche nicht, kündigt Schmid an.“
(17) vgl. weitere Hinweise bei Kiener, a.a.O., S. 241
(18) vgl. NZZ am Sonntag vom 29. August 2004, S. 1: „Bundesgericht besorgt um seine Unabhängigkeit“ „[…Urteil zur Antirassismus-Strafnorm.] SVP-Präsident Ueli Maurer drohte Konsequenzen bei Richterwahlen an.“ “ [Bundesgerichtspräsident Aemisegger] verwahrt […] sich gegen die Ankündigung der SVP, von den SVP-Richtern Rechenschaft zu verlangen.“ (vgl. auch Interview mit Bundesgerichtspräsident Aemisegger, in derselben Ausgabe, S. 15).
(19) vgl. Kiener, a.a.O., S. 217 ff.
(20) vgl. nachfolgend 4. Amtsdauer
(21) vgl. Schweizerische Vereinigung der Richterinnen und Richter, Übersicht über die Stellung der Richterinnen und Richter in der Schweiz (nachfolgend: Übersicht SVR), http://www.svr-asm.ch/pdf/stellung_der_richter_d.pdf
(22) vgl. Stephan Gass, Der Richter und die Politik – die Wahlart der Richter und ihre Unabhängigkeit gegenüber den politischen Gewalten, in: AJP 1993. S. 1550 ff.; Felix Matter, Der Richter und seine Auswahl, Zürich 1978; vgl. Übersicht SVR
(23) vgl. Übersicht SVR
(24) vgl. Livschitz, a.a.O., S. 54; Tiziano Balmelli, Le financement des partis politiques et des campagnes électorales, Entre exigence démocratiques et corruption, Fribourg 2001, S. 134 ff; vgl. differenziert auch Kiener, a.a.O., S. 270 ff.
(25) vgl. Christina Kiss-Peter, Justizverfassung des Kantons Basel-Landschaft, Basel 1993, S. 69
(26) vgl. Übersicht SVR
{27} vgl. dazu Linn Hammergren, The multilateral development banks and judicial corruption, in Strengthening Judicial Independence / Eliminating Judicial Corruption, CIJL Yearbook 2000, S. 92
(28) vgl. die Antwort des Bundesrates vom 27.02.2002 auf die Anfrage von Jean Henri Dunant betreffend Parteizugehörigkeit der Richter der Schweizerischen Asylrekurskommission: „Die Schweizerische Asylrekurskommission (ARK) ist eine richterliche Behörde, die bei ihren Entscheiden unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist. Ihre Richter und Richterinnen werden vom Bundesrat auf Amtsdauer gewählt. Im Unterschied zu Wahlen in das Bundesgericht sind die politischen Parteien an der Vorbereitung nicht mitbeteiligt. Die Parteizugehörigkeit der Richter und Richterinnen ist deshalb dem Bundesrat nur in jenen Fällen bekannt, wo eine freiwillige Selbstdeklaration vorliegt. Die Freiwilligkeit würde auch für eine Umfrage gelten, da aufgrund der aktuellen Rechtslage kein Richter und keine Richterin verpflichtet werden kann, die Parteizugehörigkeit bekannt zu geben. Bei der Wahl der Richter und Richterinnen der ARK durch den Bundesrat stehen die Fachkompetenz und die Leistungsfähigkeit im Vordergrund. Nach Auskunft der ARK gehört nur ein kleinerer Teil der total 27 Richter und Richterinnen einer Partei an.“ (http://www.parlament.ch/afs/data/d/gesch/2001/d%5Fgesch%5F20011124.htm vgl. auch http://www.parlament.ch/afs/data/d/gesch/2003/d%5Fgesch%5F20033197.htm ) vgl. auch Thomas Stadelmann, Die Eidgenössische Steuerrekurskommission – ein Fachgericht; Überlegungen zur Spezialisierung in der Judikative, in: Festschrift SRK, Lausanne 2004 S. 343 ff., insb. S. 361 f.
(29) Vorschläge, neu eine Justizkommission als die Wahlen vorbereitendes Gremium zu schaffen, wurden vom Parlament abgelehnt, insbesondere weil befürchtet wurde, dieses Gremium könnte dem Parlament Kompetenzen entziehen. Gedacht war an eine aus Fachleuten (Professoren der Jurisprudenz, Anwälte, Richterinnen, etc.) bestehende Kommission, welche ihrerseits durch das Parlament gewählt worden wäre. Diese Kommission hätte die Aufgabe gehabt, zu Handen des Parlamentes aufgrund definierter Kriterien und nach normierten Verfahrensvoraussetzungen Kandidatinnen und Kandidaten für Richterstellen zu prüfen und dem Parlament Wahlempfehlungen zu unterbreiten. (vgl. Thomas Stadelmann, Richterwahlen – eine anspruchsvolle Aufgabe?, in: Jusletter 7. Januar 2002, http://www.weblaw.ch/jusletter/artikel.asp?ArticleNr=1474&Language=1)
(30) vgl. Übersicht SVR
(31) vgl. die Hinweise bei Kiener, a.a.O., S. 285 f.; vgl. auch den Hinweis von René Bacher, Medienöffentlichkeit und richterliche Unabhängigkeit, in: Aspekte der richterlichen Unabhängigkeit und Richter(aus)wahl. Liestahl 2000, S. 47 („Die kürzlich ohne Begründung erfolgte Abwahl einer Oberrichterin durch den Landrat ist kein Qualitätssiegel für den geltenden Wahlmodus!“). Wenn Kurt Eichenberger an einer Tagung bayrischer, österreichischer und schweizerischer Richter im Jahre 1989 feststellte: „die Wiederwahl ist also faktisch gesichert und es ist [..] nicht vermessen festzustellen, dass der schweizerische Richter praktisch-faktisch wohl so gefestigt wie ein ausländischer seinen Richterstuhl behauptet“ (Kurt Eichenberger, Sonderheiten und Schwierigkeiten der richterlichen Unabhängigkeit in der Schweiz, in Unabhängigkeit und Bindungen des Richters, 2. Auflage, Basel 1997, S. 81), so kann dem aus heutiger Sicht wohl nicht gefolgt werden.
(32) vgl. Gerhard Schmid, Richterauswahl und Richterwahl im Kanton Basel-Landschaft: Auslegeordnung des Status quo und der Reformvorschläge, in: Aspekte der richterlichen Unabhängigkeit und Richter(aus)wahl. Liestahl 2000, S. 111; vgl. Übersicht SVR
(33) im Sinne einer Interorgankontrolle, zu unterschieden von der Aufsicht im Sinne der Intraorgankontrolle (vgl. Kiener, a.a.O., S. 296)
(34) vgl. Übersicht SVR
(35) vgl. Übersicht SVR
(36) vgl. Kiener, a.a.O., S. 304
(37) vgl. Toni Walter, Funktionen und Grenzen der parlamentarischen Aufsicht über die Gerichte, in: Aspekte der richterlichen Unabhängigkeit und Richter(aus)wahl. Liestahl 2000, S. 77
(38) vgl. BGE 108 Ia 171 Erw. 4
(39) Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 14. August 2003 (http://www.vpb.admin.ch/deutsch/doc/www/2004-www2.html#_number5 )
(40) vgl. Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 14. August 2003; vgl. auch Petter Langseth and Oliver Stolpe, Strengthening the judiciary against corruption, in Strengthening Judicial Independence / Eliminating Judicial Corruption, CIJL Yearbook 2000, S. 61
(41) Kiener, a.a.O., S. 304 f.; vgl. auch Greg Mayne, The meeting of the CIJL expert workshop on judicial corruption, in CIJL Yearbook 2000, S. 27
(42) vgl. European Charter on the statute for judges Ziff 1.3
(43) vgl. The Universal Charter of the Judge, Art. 8 und 11 (http://www.iaj-uim.org/ENG/07.html)
(44) vgl. Greg Mayne, a.a.O., S. 21 und 32
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Abgedruckt in Betrifft JUSTIZ 2004, Seiten 414 ff.