Aus dem Text:
„…. Versuche, die Richterschaft zur Absenkung der Ermittlungs- und Bearbeitungstiefe zu veranlassen, sind kein Ausweg. Auch in Zeiten angespannter Haushalte müssen hinreichende Ressourcen zur Verfügung stehen, um den Rechtsstaat am Leben zu erhalten ….“
Harry Addicks, Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht (Aachen):
Gerichtspräsidenten demontieren Verwaltungsrechtsschutz
Hohe Präsidentenweihen schützen nicht vor Regelverletzungen. Vielleicht verleiten sie sogar zur Kompetenzüberschreitung und aufgrund des erlebten Daseins als „Leitungsebenen“ der Justizverwaltung zu dem Irrtum, man könne die Rechtslage durch Verwaltungshandeln überformen und der Richterschaft so etwas wie ein informelles Weisungs-Korsett einziehen. Es ist nötig, der schleichenden Katze auf ihren Überformungs-Streifzügen ein Glöckchen umzuhängen.
Die Konferenz des Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts sowie der Präsidentin und der Präsidenten der Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe der Länder, von manchen aus Sehnsucht nach Hierarchie „Chefpräsidenten-Konferenz“ genannt, hat mit ihrem Mannheimer Papier vom 7. März 2005 als „Binnenmodernisierung“ fehlbezeichnete „Standards verwaltungsrichterlicher Arbeit“ beschlossen.
Nach dem Grundgesetz sind die Richterinnen und Richter „unabhängig und nur dem Gesetze unterworfen.“ Von Gerichtspräsidenten gesetzte „Standards“ sind in der Rechtsordnung nicht vorgesehen. Warum das Grundgesetz eine Richterschaft garantiert, die von anderen als dem Gesetzgeber zu ihrer rechtsprechenden Tätigkeit keine Weisungen erhalten darf, ist aus dem Staatsbürgerkunde- und Geschichtsunterricht bekannt. Glücklicherweise werden die Justizministerien nicht müde, auf die elementare Bedeutung der Gewaltenteilung und der richterlichen Unabhängigkeit hinzuweisen, beispielsweise im Rechtsstaatsdialog mit China, bei der Justiz-Aufbauhilfe in jungen Ostblock-Demokratien oder in besinnlichen Ministerworten über die Verhältnisse in der früheren DDR. In der deutschen Justizwirklichkeit allerdings halten Justizverwaltungen diese Grundsätze gelegentlich für weniger wichtig, so dass Böllinger sogar von einem allgemeinen Zeitgeist „neo-feudaler, exekutivischer Selbstherrlichkeit“ spricht1. Es ist beängstigend, dass tatsächlich ein sich steigernder Rollback-Prozess zum tendenziellen Vergessen verfassungsrechtlicher Selbstverständlichkeit geführt hat und es erforderlich macht, an Grundprinzipien des Rechtsstaates zu erinnern2. Ansätze der Justizverwaltung, diese unabdingbaren Prinzipien streckenweise zu ignorieren und im praktischen Verwaltungshandeln mit ausgeprägtem Sendungsbewusstsein faktisch zu liquidieren, führen sogar unter Kolleginnen und Kollegen zu Verunsicherungen. Manchen ist die richterliche Unabhängigkeit fast peinlich geworden. Sie halten es nicht aus, dass aus Politik und Verwaltung vielfach der Vorwurf kommt, wer auf Art. 97 Abs. 1 Grundgesetz hinweise, wolle nur seine Privilegien bewahren.
Denken Ministerialbeamte und Gerichtspräsidenten, die schulterklopfend äußern, man solle es doch mit der richterlichen Unabhängigkeit bitte nicht so genau nehmen, diese sei ein in modernen Zeiten entbehrliches historisches Relikt? Glauben sie, hierzulande sei nach Art einer gesamtgesellschaftlichen Erleuchtung bereits die höchste, nicht mehr entflammbare rechtsstaatliche Bewusstseinsstufe erreicht, so dass wir verfassungsrechtliche Fundamente und Sicherungen wie eine verbrauchte, nunmehr lästige Raketenantriebsstufe abwerfen und künftig ohne Fallschirm fliegen können? Sind sie der Auffassung, die bundesdeutschen Exekutiven seien jetzt und für alle Zukunft derartig über jeden Zweifel erhaben, dass eine unabhängige Justiz eigentlich entbehrlich oder wenigstens ein bisschen entbehrlich geworden ist?
Die richterliche Unabhängigkeit ist heute ebenso wenig verzichtbar wie sie es bei Inkrafttreten des Grundgesetzes war. Sie ist kein Privileg, sondern richterliche Dienstpflicht. Die Pflicht zur Unabhängigkeit folgt aus dem Rechtsgewährungsanspruch der Bürgerinnen und Bürger, dem Anspruch auf eine nur an Gesetz und Recht gebundene Rechtsprechung. Sie dient dazu, den Bürger durch eine konsequente Verwirklichung des Gewaltenteilungsprinzips notfalls auch vor dem Staat zu schützen. Die richterliche Unabhängigkeit unterscheidet den Rechtsstaat vom Willkürstaat. Sie beinhaltet und verpflichtet dazu, sich unzulässigen Fremdsteuerungen zu widersetzen, auch und gerade wenn sie aus der Justizverwaltung, also der Exekutive kommen.
Damit schließt sich der Kreis zu den Präsidenten-„Standards“ von Mannheim. Richterliche Tätigkeit kann durch nichts anderes „gesteuert“ werden als „durch den Rechtssatz, den formellen ebenso wie den materiellen. Allein das Verfahrensrecht und das materielle Recht sind die verfassungslegitimen Steuerungsinstrumente richterlicher Tätigkeit“ (Zitat: Präsident des Bundesverfassungsgerichts Papier)3. „Standards“ tangieren nicht nur den Kernbereich der richterlichen Unabhängigkeit, sondern als etwaige „weiche“ Verhaltensstandards auch den weiteren Schutzbereich des Art. 97 GG. Als „Standards“ definiert man gemeinhin „Norm, Richtmaß, Richtschnur“,4 „normative Vorgaben bezüglich der Erfüllung von Qualitätsanforderungen“5 oder gesetzliche (z. B. Verfahrens-)Vorschriften.6 „Standards bilden Vorgaben…“, „Standards wollen binden. Diese Bindung betrifft einen Bereich, der aber den Kernbereich richterlicher Eigenverantwortung betrifft.“7
Aus diesen Gründen werden die Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichter die „ex cathedra“ verkündeten8 „Standards“ schon im Ansatz zurückweisen. Sollte allerdings der Eindruck des (früheren nordrhein-westfälischen Justiz- und) Innenministers Dr. Fritz Behrens auch nur teilweise richtig sein, in der Richterschaft sei „Obrigkeitsgläubigkeit“ nicht wenig verbreitet9, würden die „Standards“ eine wirkliche Gefahr darstellen. Eine etwaige Umsetzung oder auch nur Förderung der „Standards“ im Wege dienstlicher Beurteilungen oder sonstiger Beeinflussungen durch die gegenüber den Obergerichtspräsidenten weisungsgebundenen Gerichtspräsidenten wäre verheerend.
Das „Standard“-Papier ist darüber hinaus deswegen besonders brisant, weil es von der Richterschaft als Aufruf zur Nichtbeachtung geltenden Rechts verstanden werden muss. Die Präsidenten-Konferenz setzt inhaltlich an einer tragenden Säule des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes an, indem sie schreibt: „Eine Amtsermittlung findet grundsätzlich nur statt, wenn sie geboten ist.“ Dies klingt für unsensible Ohren vielleicht noch unverdächtig, obwohl die Präsidenten-Konferenz bereits mit dieser Formulierung die Anwendung des Gesetzes relativiert.10 Doch der folgende Satz räumt alle Zweifel über die Zielrichtung aus: „Im Übrigen gilt der Grundsatz: »Was man dem Richter nicht klagt, soll er nicht richten«11.“ Dieser zum Rechtssprichwort gewordene Satz aus dem Sachsenspiegel umschreibt exakt den so genannten Beibringungs- oder Verhandlungsgrundsatz, der in Zivilgerichtsverfahren12 gilt, in denen sich in der Regel „waffengleiche“ Beteiligte gegenüber stehen. Diesem misst ein gesetzlich nicht vorgesehener, der Sache nach jedenfalls dazu nicht legitimierter Zirkel13 nun Geltung im Verwaltungsgerichtsverfahren zu, erklärt ihn gar zum „Standard“ verwaltungsrichterlicher Arbeit. Damit unvereinbar ist allerdings die den Verwaltungsgerichten durch den Gesetzgeber in § 86 Abs. 1 VwGO mit dem Untersuchungsgrundsatz auferlegte Amtsermittlungspflicht. Diese beruht nach allgemeinem Verständnis auf der Verfassung. Sie ist eine Ausprägung des in Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz verbürgten Anspruchs auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes14. Daher dürfte nicht einmal der („einfache“) Gesetzgeber das förmlich tun, wozu sich eine Gerichtspräsidenten-Konferenz imstande sieht, den § 86 Abs. 1 VwGO durch einen Aufruf, die Amtsermittlungspflicht zu relativieren und/oder stattdessen den Beibringungsgrundsatz anzuwenden, faktisch abzuschaffen oder jedenfalls zu torpedieren.
Die Amtsermittlungspflicht wird insbesondere von der Exekutive als lästig empfunden. Trotz entsprechender interessengerichteter Aufweichungs- und Gegentendenzen zum Amtsermittlungsgrundsatz, die sich vereinzelt sogar in der Rechtsprechung zeigen,15 galt es bisher auch insoweit als eindeutiger Standard richterlicher Arbeit, geltendes Recht zu beachten.16 Verwaltungsrichterinnen und -richter werden auch in Zukunft die für sie geltenden Verfahrensgrundsätze anwenden und nicht die genau gegenteiligen. Sie werden auch nicht den Inhalt des Amtsermittlungsgrundsatzes schleichend so lange herabinterpretieren und banalisieren, bis in Wahrheit nur ein fehlbezeichneter Beibringungsgrundsatz übrig bleibt.
Die unzulässigen Präsidenten-„Standards“ sind für die Gerichtsbarkeit rufschädigend. Wenn in der Gerichtsbarkeit die Beschleunigung überbewertet und dafür geworben wird, gesetzliche Verfahrensstandards sogar zu unterschreiten, beginnt die Selbstdemontage und die Demontage des Rechtsstaats. Eine Justiz, die sich einer schnellen, aber möglichst wenig intensiven Prüfung verschreiben würde, könnte von den Bürgerinnen und Bürgern kaum Wertschätzung und Vertrauen erwarten.
Die Haupttriebfeder der Präsidenten-Konferenz von Mannheim war es, ein Zeichen in Richtung Bewältigung der bundesweit zu beklagenden relativ langen Verfahrenslaufzeiten zu setzen. Der daraus erwachsende Handlungsdruck ist nicht zu bestreiten. Die Laufzeiten zu reduzieren, ist ein eigenes Anliegen der Richterinnen und Richter. Allerdings darf es keine Abstriche an die Arbeitsqualität geben. Ich verweise hierzu auf das Arbeitspapier einer nordrhein-westfälischen richterlichen Arbeitsgruppe „Qualitätsdiskussion in der Verwaltungsgerichtsbarkeit“ vom 12. Februar 2005.17
Maßnahmen, die vornehmlich darauf gerichtet sind, zur Erzielung von Einsparungen Zeit-, Sach- und Personalbudgets der Gerichte zu reduzieren, und Versuche, die Richterschaft zur Absenkung der Ermittlungs- und Bearbeitungstiefe zu veranlassen, sind kein Ausweg. Auch in Zeiten angespannter Haushalte müssen hinreichende Ressourcen zur Verfügung stehen, um den Rechtsstaat am Leben zu erhalten. Zu vermissen ist die hinreichende „Organisationsqualität“, die beinhaltet, dass die zur Erfüllung des Rechtsprechungsauftrages erforderlichen Rahmenbedingungen einschließlich genügender Richterstellen gegeben sind.18 Wenn Legislative und Exekutive den Rechtssuchenden nur eine überlastete oder eine Billig- bzw. Fast-Law-Justiz bereit halten, ist jedes Politiker-Lamento über lange Verfahrenslaufzeiten unehrlich.
Harry Addicks
1. Böllinger, Überlasteter Richter wegen Strafvereitelung angeklagt, Kritische Justiz 2005, 203, 205
2. vgl. Papier, Die richterliche Unabhängigkeit und ihre Schranken, NJW 2001, 1089, 1094;
3. Papier, a. a. O., S. 1094, ebenso – im Detail – Hochschild/Schulte-Kellinghaus, Qualitätsmanagement in der Justiz – Wer steuert die Rechtsprechung?, DRiZ 2003, 413; siehe zum Eingriff in die sachliche Unabhängigkeit durch „vermeidbare Einflussnahme“ im Wege genereller „Marschrouten“ oder unzulässigen Erledigungsdrucks Schröder, Dienstzeiten und Anwesenheitspflichten für Richterinnen und Richter, NJW 2005, 1160, 1163.
4. so die Brockhaus-Enzyklopädie
5. Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (Hrsg.), Sozialmedizinische Begutachtung für die gesetzliche Rentenversicherung, 6. Aufl. 2003, S. 117, unter Hinweis auf die Leitlinien der ÄÓrztlichen Zentralstelle Qualitätssicherung (ÄÓZO) und die entsprechende Klassifikation durch den Beirat der Bundesärztekammer
6. Schmidt-Aßmann beschreibt in Maunz-Düring, Grundgesetz-Kommentar, Stand: Februar 2003, Art. 19 Abs. 4, Rdnr. 173, die vom Gesetzgeber formulierten „allgemeinen Rechtsschutzstandards“.
7. (Ablehnende) Stellungnahme des Hauptrichterrats der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Thüringen zum Mannheimer „Standard“-Papier, www.thuervr.de/Dokumentation/Standards/standards.html; ebenso der Offene Brief der Neuen Richtervereinigung (NRV), siehe unter www.neuerichtervereinigung.de, und der Beitrag des Amtsrichterverbandes, siehe http://www.amtsrichterverband.de/.
8. Stellungnahme des Hauptrichterrats der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Thüringen, a. a. O.
9. Interview in „Betrifft Justiz“ Nr. 54, Juni 1998, S. 257: „… ich war, gelinde gesagt, erstaunt darüber, welche Obrigkeitsgläubigkeit mir in dem Geschäftsbereich Justiz entgegen geschlagen ist. Das habe ich an keiner anderen Stelle, an der ich bisher beruflich tätig war, so erlebt. Es ist frappierend, daß in einem öffentlichen Aufgabenbereich, in dem die richterliche Unabhängigkeit und das Denken und Entscheiden in Unabhängigkeit eine solch große Rolle spielen, die Strukturen, die Denkstrukturen vor allem, sehr ausgerichtet sind auf den Blick nach oben.“
10. Hinsichtlich anderer unter § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO fallender Verfahrensgrundsätze könnte man sich derartige Relativierungen kaum vorstellen: „Die ordentliche Besetzung des Gerichts, das rechtliche Gehör, die Öffentlichkeit der mündlichen Verhandlung finden grundsätzlich nur statt, wenn dies geboten ist.“
11. Wenn nach Bedenken und Protesten der Richterschaft (teilweise sogar erstinstanzlicher Gerichtspräsidenten in Dienstbesprechungen) jetzt aus dem Präsidenten-Kreis kolportiert wird, dies sei gar nicht wörtlich, sondern nur als Provokation gemeint gewesen, wäre eine entsprechende schriftliche Klarstellung der Präsidenten-Konferenz hilfreich. Auch wäre interessant, wer mit welchem Ziel provoziert werden sollte.
12. abgesehen von FGG-Verfahren
13. ähnlich die „Streitwertkommission“, die allerdings in den Vorbemerkungen zu ihrem Streitwertkatalog seit der ersten Veröffentlichung (NVwZ 1996, 562, DVBl. 1996, 605) deutlich festhält, dass es sich bei ihren Arbeitsergebnissen lediglich um Empfehlungen handelt, denen die Gerichte kraft eigener Entscheidungskompetenz folgen können oder nicht. Dieser einfache Satz lässt sich auch zwischenzeitlichen ÄÓußerungen der Präsidentenkonferenz Ð etwa der Stellungnahme auf den Offenen Brief der Neuen Richtervereinigung (Fußnote 7) Ð nicht vernehmen.
14. vgl. nur Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: Dez. 2004, Art. 19 Abs. 4 Rdnr. 86; Dawin in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, § 86, Rdnr. 15; Redeker/von Oertzen, VwGO-Kommentar, 13. Aufl., § 86, Rdnr. 10: Höfling/Breustedt in Sodan/Ziekow, Nomos-Kommentar zur VwGO, § 86, Rdnr. 11 – 14; Geiger in Eyermann, VwGO-Kommentar, 11. Aufl., § 86 Rdnr. 5; Kopp, VwGO, 13. Aufl., § 86, Rdnr. 1. Zu richterlicher Aufklärung und Art. 19 Abs. 4 GG: BVerfG, Entscheidungen vom 5. Februar 1963, 2 BvR 21/60, BVerfGE 15, 275, vom 4. Mai 1971, 2 BvL 10/70, BVerfGE 31, 113, 117, vom 19. Juni 1979, 2 BvL 14/75, BVerfGE 51, 304, 312. Vorsichtige Skepsis, ob der Satz aus dem Sachsenspiegel vor dem Bundesverfassungsgericht Bestand haben könnte, scheint durch bei Bertrams, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit – Notwendigkeit des Abbaus richterlicher Kontrolle?, NWVBl. 1997, 3, 5, der attestiert, der Umfang des verfassungsrechtlichen Prüfungsauftrages bestimme sich nach der Karlsruher Rechtsprechung insbesondere nach der Intensität, mit der die angegriffene Entscheidung das betroffene Grundrecht beeinträchtige, nun ders. offenbar anders in ãVerwaltungsgerichtsbarkeit in der OffensiveÒ, NWVBl. 2005, 245. ãPrima facie erhebliche BedenkenÒ hinsichtlich der Vereinbarkeit des Präsidenten-Papiers mit § 86 Abs. 1 VwGO sieht Walther, Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, Speyerer Arbeitsheft Nr. 173. Als gegen die geltende Rechtslage gerichtet („in der Tendenz Abschaffung“) kennzeichnet – wie die Neue Richtervereinigung (NRV), siehe FN 7 – auch der Bezirksrichterrat beim Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern das Präsidenten-Papier in einem Brief an die OVG-Präsidentin, abgedruckt in „Im Gericht ist der Kunde nicht König“, Betrifft Justiz Nr. 83 (Sept. 2005). Ebenso vermerkt der Bund Deutscher Verwaltungsrichter (BDVR) in seiner Stellungnahme, dass die Ausführungen der Präsidenten zur Amtsermittlung nach dem geltenden Recht nicht, sondern nur für den Fall einer etwaigen Gesetzesänderung nachvollziehbar seien, www.bdvr.de/Stellungnahmen.
15. vgl. (in einem obiter dictum) BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 – BVerwG 9 CN 1.01 -, BVerwGE 116, 188 = NJW 2002, 2807 = NVwZ 2002, 1123 = DVBl. 2002, 1409
16. Das Abschlusspapier „Qualität in der Justiz“ i. d. F. des Beschlusses des Präsidiums des Deutschen Richterbundes vom 12. Oktober 2001 (www.rivsgbnrw.de/drbqualitaet/qualitaet12102002.pdf), S. 4, definiert als bindendes Qualitätsmerkmal der nach Art. 97 Abs. 1 GG „nur dem Gesetze unterworfenen“ Richter den „Gehorsam gegenüber Recht und Gesetz“.
17. nachzulesen unter www.betrifftjustiz.de. Auf die Feststellung, dass die Verringerung der Verfahrenslaufzeiten ein eigenes Anliegen der Richterschaft ist, hat bereits die Landesvereinigung der Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen des Landes Nordrhein-Westfalen in einem Schreiben vom 2. Juli 2001 an den nordrhein-westfälischen Oberverwaltungsgerichtspräsidenten und die erstinstanzlichen Präsidenten Wert gelegt. Sie verwahrte sich damit gegen das „Strategiepapier“ der Präsidenten vom 2. April 2001, in mancher Hinsicht eine Art Vorläufer des „Standard“-Papiers, insbesondere gegen Diktion und Stil und bezüglich einer „als Drohung zu verstehenden Belehrung“ der Proberichterinnen und Ðrichter.
18. Sodan, Qualitätsmaßstäbe für die Justiz?, NJW 2003, S. 1495, 1496; Brause, Notwendigkeit der Stärkung der dritten Gewalt, ZRP 2005, 82,. 83; Papier, a. a. 0., S. 1093; vgl. auch EGMR, Urt. v. 31. Mai 2001, 37591/01, NJW 2002, 2856; BverfG, B. v. 29. März 2005, 2 BvR 1610/03, B. v. 17. Nov. 1999, 1 BvR 1708/99, NJW 2000, 797; VfG Brandenburg, B. v. 20. März 2003, 108/02, NVwZ 2003, 1379; LG Berlin, U. v. 12. Mai 2005, 13 O 20/04, NJW 2005, 1811
___________________________________________________________________________________________________________________
Siehe hierzu auch: Beistand für gründlichen Richter