Aus dem Text:

"....Der Demokratie kommt keine schrankenlose Priorität zu. Vielmehr hat sie sich an die Grenzen zu halten, die ihr insbesondere durch die - demokratisch gesetzte - Verfassung gegeben sind.
[......]
.....die wichtigste Sicherung vor einer allmählichen Konzentration der verschiedenen Gewalten in einer Hand besteht darin, den Amtsinhabern der verschiedenen Gewalten die nötigen verfassungsmäßigen Mittel und persönlichen Anreize an die Hand zu geben, Übergriffe der anderen abzuwehren...."





I. Gewaltenteilung contra Demokratie?

Gewaltenteilung...."bedeutet, daß die drei Staatsfunktionen, Gesetzgebung, ausführende Gewalt und Rechtsprechung [Legislative, Exekutive, Judikative], in den Händen gleichgeordneter, in sich verschiedener Organe liegen, und zwar deswegen in den Händen verschiedener Organe liegen müßten, damit sie sich gegenseitig kontrollieren und die Waage halten können. Diese Lehre hat ihren Ursprung in der Erfahrung, daß, wo auch immer die gesamte Staatsgewalt sich in den Händen eines Organes nur vereinigt, dieses Organ die Macht mißbrauchen wird..." [so Prof. Dr. Carlo Schmid am 08.09.1948 vor der verfassungsgebenden Versammlung (dem Parlamentarischen Rat)].

...."Das Prinzip der Gewaltenteilung ist, wie andere organisatorische Verfassungsprinzipien, nicht Selbstzweck, sondern soll bewirken, daß durch Aufteilung der Macht auf Träger unterschiedlicher Interessenrichtung die Machtträger sich gegenseitig zu größerer Richtigkeit steigern. Das Zusammenspiel der Machtträger soll eine möglichst große Richtigkeitschance für Gemeinschaftsentscheidungen sichern. Darin liegt der bleibende Sinn, dem das Gewaltenteilungsprinzip über alle Änderungen der politischen Kräfte und der staatlichen Einrichtungen hinweg zu dienen bestimmt ist..." [so Prof. Dr. Hans Herbert v. Arnim].

In Deutschland hat bis heute keine Übertragung der rechtsprechenden Gewalt auf einen eigenen Machtträger stattgefunden. Sie ist ein Teil des Geschäftsbereichs der Regierung geblieben. Nach 1945 wie vor 1945. Nach 1949 wie vor 1949. Bis zum heutigen Tage.

"Gegen die Abkoppelung der Justiz von der Exekutive durch eine weitergehende Selbstverwaltung wird regelmäßig das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 Grundgesetz mobilisiert. Sowohl die Auswahl der Richter selbst als auch die Verantwortung für das nichtrichterliche Personal und den Justizhaushalt könnten in keinem Fall einem Gremium übertragen werden, dem mehrheitlich oder ausschließlich Vertreter der Judikative selbst angehören. Solche Entscheidungen der Justizverwaltung über die personelle wie die inhaltliche Legitimation von Staatsgewalt müssten in jedem Fall durch das Parlament oder ein parlamentarisch verantwortliches Regierungsmitglied erfolgen." (Zitat: Prof. Dr. Thomas Groß - mit zahlreichen Nachweisen).

Die von Groß beschriebene Abwehrfront hat eine lange deutsche Tradition. Sie geht zurück auf die Zeit, in der die in unserer Verfassung angelegte Dreiteilung der Staatsgewalt zerredet wurde von Menschen, denen das Grundgesetz neu, ungewohnt, von fremden Siegermächten den eigenen akademischen Lehren übergestülpt erschien, und die es aus den unterschiedlichsten Motiven vorzogen, an dem gewohnten Staatsaufbau festzuhalten. Um dies zu erreichen, interpretierten sie den Verfassungswortlaut in ihrem Sinne um.

So gipfelte beispielsweise das Referat des Gutachters auf dem 40. Deutschen Juristentag 1953, Prof. Dr. Helmut K.J. Ridder in den Worten: "Es gibt keine »rechtsprechende Gewalt« in der Demokratie des Grundgesetzes". Die Tatsache, daß das Grundgesetz die "rechtsprechende Gewalt" wörtlich nennt und sie "den Richtern anvertraut" (in Art. 92), schob er beiseite: Hierbei handle es sich um eine "unglückliche Terminologie des Grundgesetzes", um "nebelspendenden Wortzauber". Auf diese und ähnliche Weise wurde die Botschaft des Art. 92, mit dem - keineswegs zufällig - der Abschnitt des Grundgesetzes "Die Rechtsprechung" beginnt, zur dürren Garantie eines Rechtsprechungsmonopols für die Richter heruntergeredet und wurde ein eher nebensächlicher Teilaspekt zum alleinigen Norminhalt überhöht: Nur Richter dürfen Recht sprechen, Beamte, Angestellte und Arbeiter hingegen nicht. - Auf das Maß einer Banalität reduziert und mit diesem Inhalt als "herrschende Meinung" von einem Zitat in das nächste weitergereicht, konnte Art. 92 Grundgesetz die alte Ordnung nicht mehr gefährden.

Der als rechtswissenschaftliches Gutachten ausgearbeitete, schon wegen seines Zeitpunkts für die weitere Geschichte des deutschen Rechtsstaats überaus bedeutsame, damals allerdings auch heftig kritisierte Vortrag Ridders spiegelt ein unrealistisches Menschenbild und ein hierauf beruhendes Rechtsstaatsverständnis wider. Dieses Menschenbild beinhaltet die Vorstellung, wegen der im Grunde edlen menschlichen Natur sei das demokratische Prinzip ausreichend, um den Machtmissbrauch von Herrschenden zu verhindern, weil diese ja verpflichtet sind, sich an Verfassung, Gesetz und Recht zu halten.

Man vergegenwärtige sich die Werke von Sophokles, Dante Alighieri, William Shakespeare, Miguel de Cervantes, Johann Wolfgang Goethe, Max Frisch etc. etc. - das Bild des Menschen in der gesamten Weltliteratur ist weniger arglos als in der Vorstellung mancher deutscher Juristen.

Und hat man nicht Verfassungsgerichte gerade aus der Erfahrung, dass auch legitim gewählte Parlamentsabgeordnete verfassungswidrige Gesetze beschließen? Hat man nicht gerade deshalb Verwaltungsgerichte, weil man aus Erfahrung weiss, dass sich auch eine in der Spitze vom Parlament gewählte und damit demokratisch legitimierte Exekutive mitunter nicht an das Recht hält?

Außerhalb Deutschlands war das Menschenbild stets weniger optimistisch (siehe unten II.d.).

II. Die gegen die Dreiteilung der Staatsgewalt vorgebrachten Argumente sind nicht stichhaltig, denn:

a. "Der Justiz sind keine Gestaltungsaufgaben zugewiesen, die einer politischen Legitimation bedürfen. Richter entscheiden nach Art. 20 Abs. 3 und 97 Abs. 1 Grundgesetz allein nach rechtlichen Kriterien und unterliegen keinerlei Sanktionen, die nicht von anderen Richtern verhängt werden. Daneben erfolgt eine Kontrolle durch die allgemeine und die Fachöffentlichkeit, deren Wirkung aber allein auf der Kraft des besseren Arguments beruht. Deshalb vermitteln allein Gesetz und Recht dem richterlichen Handeln seine Legitimation. Eine Exekutive, die Richter weder lenken noch korrigieren darf, kann sie auch nicht legitimieren" (Zitat: Prof. Dr. Thomas Groß). Damit ist eigentlich schon alles gesagt.

b. Artikel 79 Abs. 3 Grundgesetz entzieht die in Art. 20 Grundgesetz niedergelegten Grundsätze der demokratischen Gestaltung. "Eine Änderung des Grundgesetzes, durch welche....die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig" (Verfassungswortlaut). Zu den in Artikel 20 Abs. Abs. 3 Grundgesetz niedergelegten Grundsätzen gehört die sprachlich deutlich formulierte Unterscheidung zwischen drei Staatsgewalten: "Gesetzgebung, vollziehende Gewalt, Rechtsprechung".

Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes findet somit die Gewaltenteilung bereits vor - als Begrenzung einer Demokratie, die an ihren Rahmenbedingungen nichts ändern darf, als verbindliche Spielregel für die Demokratie. Das Gewaltenteilungsprinzip ist Bestandteil des rechtsstaatlichen Rahmens, innerhalb dessen die deutsche Demokratie stattfinden soll: Auch die demokratisch legitimierte Staatsgewalt darf nur rechtsstaatlich ausgeübt werden. Und das soll von vornherein durch Gewaltenteilung garantiert sein.

Der Demokratie kommt keine schrankenlose Priorität zu. Vielmehr hat sie sich an die Grenzen zu halten, die ihr insbesondere durch die - demokratisch gesetzte - Verfassung gegeben sind. Ein zu berücksichtigender Verfassungsgrundsatz ist die richterliche Unabhängigkeit.

Das wurde auch im Parlamentarischen Rat so gesehen: "Der Staat ist für uns nicht die Quelle allen Rechts, sondern selbst dem Recht unterworfen.....Die Demokratie als Herrschaft der Mehrheit, zu der wir uns unbedingt bekennen, ist allein noch nicht geeignet, die menschliche Freiheit zu sichern" (Zitat: Dr. Adolf Süsterhenn, CDU). - "Gewaltenteilung.....Heute ist es wieder nötig, von diesen alten Dingen zu sprechen, denn gerade die »Demokratie«, die sich als »progressistisch« bezeichnet, will die Teilung der Gewalten aufgeben.....Wenn man so vorgeht, dann hat man alle Voraussetzungen für die Installierung einer Diktatur verwirklicht, und darum sollte man in dem Grundgesetz, das wir zu beschließen haben, klar zum Ausdruck bringen, daß das Prinzip der Teilung der Gewalten realisiert werden muß" (Zitat: Prof. Dr. Carlo Schmid, SPD). - "Durch die in dem Abschnitt »Die Rechtsprechung« getroffene Regelung wird der Gedanke herausgestellt, daß die rechtsprechende Gewalt neben Legislative und Exekutive die dritte staatliche Funktion ausübt und im System der Gewaltenteilung den dritten Machtträger darstellt.....Bemerkenswert erscheint die auf Vorschlag des Redaktionsausschusses erfolgte Vorschaltung eines besonderen Satzes, der besagt, daß die rechtsprechende Gewalt den Richtern »anvertraut« ist." (Zitat: Amtliche Begründung des Grundgesetzes).

Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes ist als Argument gegen die Dreiteilung der Staatsgewalt von vornherein ungeeignet, will man nicht die Grundordnung unserer Verfassung aushebeln.

c. Wenn die in ihrer Rechtsprechungstätigkeit durch die Exekutive weder lenkbaren noch korrigierbaren Richter nicht von der Exekutive legitimiert sein können und wenn das Gewaltenteilungsprinzip als ein Element des Rechtsstaatsprinzips dem demokratischem Handeln vorausgeht, dann widerspricht auch das italienische Gewaltenteilungsmodell nicht dem Demokratieprinzip, was aber gerade in Deutschland behauptet wird. Italien hat nach dem Ende der faschistischen Diktatur - wie Deutschland - die Gewaltenteilung in seiner Verfassung festgeschrieben, dann aber - im Unterschied zu Deutschland - seine drei Staatsgewalten in einem zweiten Schritt durch Veränderung des Staatsaufbaus auch tatsächlich auf drei verschiedene, einander gleichgeordnete Träger verteilt. Das italienische Parlament wählt sowohl die Spitze der Exekutive [Regierungschef] als auch - zu einem Teil - die Spitze der Judikative [Consiglio Superiore della Magistratura - Oberster Richterrat]. Parlament, Regierung und Oberster Richterrat sind in der gelebten italienischen Staatswirklichkeit drei voneinander getrennte Staatsgewalten. Das könnte auch für Deutschland ein Vorbild sein.

Dabei ist zu bedenken, dass die italienische Variante der Gewaltenteilung nur ein Grundmodell darstellt, das zwar von zahlreichen anderen Ländern übernommen worden ist, stets aber mit eigenen Abwandlungen. Dass die Mehrheit der Mitglieder des Consiglio Superiore della Magistratura im Wege der Selbstergänzung von den Richtern und Staatsanwälten gewählt wird, rügen manche als unvereinbar mit dem Demokratieprinzip, da auf diese Weise die hinreichende Legitimierung durch das Parlament fehle. Die Struktur im Einzelnen: Der Oberste Richterrat besteht aus dem Präsidenten der Republik, der den Vorsitz führt, dem Präsidenten des Kassationsgerichts, dem Generalstaatsanwalt beim Kassationsgericht, 20 von den Richtern und Staatsanwälten aus den eigenen Reihen gewählten und 10 vom Parlament aus den Reihen der Hochschullehrer der Rechtswissenschaft und der Anwälte nach fünfzehn Berufsjahren gewählten Mitgliedern. Art. 105 der italienischen Verfassung überträgt diesem Gremium die Ernennung, Beförderung und Versetzung von Richtern und Staatsanwälten sowie die Zuständigkeit für dienststrafrechtliche Maßnahmen. Durch die Unabhängigkeit von der Regierung soll garantiert werden, daß Versetzungen, Beförderungen und Ernennungen nicht dazu benutzt werden können, das Bewußtsein der Richter und Staatsanwälte zu beeinflussen, insbesondere nicht dazu, ein unerwünschtes Verhalten zu bestrafen oder Entscheidungen im Sinne der Regierung zu belohnen.

[Bemerkenswert ist, dass die Kritiker des italienischen Systems keine Bedenken gegenüber dem deutschen System anmelden, in dem die mit der Ernennung, Beförderung und Versetzung von Richtern und Staatsanwälten betrauten Personen in aller Regel nicht einmal teilweise unmittelbar parlamentarisch legitimiert sind. Die Regelstruktur in Deutschland: Ernennung, Beförderung und Versetzung von Richtern und Staatsanwälten erfolgen durch Ministerialbeamte, die vom Justizminister ausgesucht und ernannt worden sind. Auch der Justizminister wird nicht vom Parlament gewählt, sondern vom Regierungschef beliebig ausgesucht und ernannt.]

Wer bei Übernahme des italienischen Grundmodells selbst solchen Bedenken Rechnung tragen will, kann dies unschwer tun. So lässt beispielsweise Spanien alle Mitglieder seines Selbstverwaltungsorgans der Justiz (Consejo General del Poder Judicial - Oberster Rat der Gerichtsbarkeit) direkt vom Parlament wählen. Jedes seiner Mitglieder ist damit unmittelbarer demokratisch legitimiert als jeder in Deutschland vom Regierungschef ausgesuchte und ernannte Justizminister. Die Mitglieder des Consejo General del Poder Judicial sind so unmittelbar demokratisch legitimiert wie der Regierungschef selbst.

Das Demokratieprinzip hindert Deutschland nicht an der Übernahme des italienischen Grundmodells nach spanischem Vorbild oder in einer modifizierten eigenen Gestalt.

d. Schließlich vermag die Instrumentalisierung des Demokratieprinzips gegen das im demokratischen Staat eigens seiner Begrenzung dienende Gewaltenteilungsprinzip gerade in Deutschland nicht zu überzeugen. Der Philosoph Sir Karl R. Popper: "Immer wieder sehen wir die Platonische Frage »Wer soll herrschen?«, sie spielt noch immer eine große Rolle in der politischen Theorie, in der Theorie der Legitimität, und insbesondere in der Theorie der Demokratie. Es wird gesagt, daß eine Regierung das Recht hat zu herrschen, wenn sie legitim ist, das heißt, gemäß den Regeln der Konstitution von einer Mehrheit des Volkes oder seiner Vertreter gewählt wurde. Aber wir dürfen nicht vergessen, daß Hitler auf legitime Weise an die Macht kam und daß das Ermächtigungsgesetz, das ihn zum Diktator machte, von einer parlamentarischen Mehrheit beschlossen wurde. Das Legitimitätsprinzip reicht nicht hin."

In gleicher Tradition steht auch die rationale und lebensnahe Betrachtungsweise von James Madison, einem der Verfassungsväter der Vereinigten Staaten von Amerika (1788): "Um eine angemessene Grundlage für eine getrennte und spezifische Ausübung der verschiedenen Regierungsgewalten zu schaffen, wie sie bis zu einem gewissen Grad von allen Seiten als wesentlich zur Erhaltung der Freiheit anerkannt wird, muß offensichtlich jede Gewalt einen eigenen Willen haben und also so konstituiert sein, daß die Mitglieder einer Gewalt so wenig wie möglich mit Ernennung oder Wahl der Mitglieder der anderen zu tun haben......die wichtigste Sicherung vor einer allmählichen Konzentration der verschiedenen Gewalten in einer Hand besteht darin, den Amtsinhabern der verschiedenen Gewalten die nötigen verfassungsmäßigen Mittel und persönlichen Anreize an die Hand zu geben, Übergriffe der anderen abzuwehren. Die Vorkehrungen für eine Verteidigung müssen in diesem wie in allen anderen Fällen der voraussichtlichen Stärke der Bedrohung entsprechen. Machtstreben muß Machtstreben entgegenwirken. Zwischen dem persönlichen Interesse des Amtsinhabers und den Verfassungsrechten des Amtes muß ein innerer Zusammenhang bestehen. Es wirft ein schlechtes Licht auf die menschliche Natur, daß solche Vorkehrungen nötig sind, um einen Mißbrauch der Macht im Staat zu verhindern. Aber wirft nicht die Notwendigkeit der Existenz des Staates schon an sich ein schlechtes Licht auf die menschliche Natur? Wenn die Menschen Engel wären, so brauchten sie keine Regierung. Wenn Engel über die Menschen herrschten, dann bedürfte es weder innerer noch äußerer Kontrollen der Regierenden. Entwirft man jedoch ein Regierungssystem, in dem Menschen über Menschen herrschen, dann besteht die große Schwierigkeit darin: es zuerst zur Herrschaft zu befähigen, und es dann darauf zu verpflichten, sich selbst unter Kontrolle zu halten. Die Abhängigkeit vom Volk ist zweifellos das beste Mittel, staatlicher Macht Schranken zu setzen; aber die Menschheit hat aus Erfahrung gelernt, daß zusätzliche Vorkehrungen nötig sind."



Udo Hochschild

Zu diesem Thema siehe auch:

Präsident des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg, Präsident des Brandenburgischen Oberlandesgerichts Dr. Peter Macke: Die Dritte Gewalt als Beute der Exekutive

Horst Häuser, Richter am Verwaltungsgericht (Wiesbaden): Demokratie an der Legitimationskette

Jean-Jacques Rousseau: Gesellschaftsvertrag

Bildliche Darstellungen des Gewaltenteilungsprinzips nebst Anmerkungen